1.- EL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO ELECTRÓNICO:
El expediente administrativo se define en el artículo 70 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC) como «el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla».
A partir de la anterior definición se vislumbra que el expediente, aunque con frecuencia así sea, no comprende únicamente actuaciones escritas, sino que puede incluir otro tipo de actuaciones.
En concreto, el artículo 70 de la LPAC hace referencia en su apartado segundo a las «pruebas» que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa. Tales pruebas, por remisión del artículo 77 de la LPAC, podrán consistir en «cualquier medio de prueba admisible en Derecho», pero la LPAC no disciplina su práctica, remitiéndose a la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LECiv) únicamente para su valoración.
Así, podemos encontrarnos, entre otros medios de prueba, con reconocimientos llevados a cabo por el instructor del expediente (art. 353 y ss de la LECiv); el interrogatorio de testigos (art. 360 y ss. de la LECiv), la reproducción ante el tribunal de palabras, imágenes y sonidos captados mediante instrumentos de filmación, grabación y otros semejantes (art. 382 y ss. de la LECiv) cuya práctica quede registrada, por ejemplo, en soporte apto para la grabación y reproducción del sonido y la imagen.
Sentado lo anterior, la LPAC dispone que «los expedientes tendrán formato electrónico», previsión que se desarrolla en el Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos:
« Se entiende por documento administrativo electrónico la información de cualquier naturaleza en forma electrónica, archivada en un soporte electrónico, según un formato determinado y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado admitido en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y normativa correspondiente, y que haya sido generada, recibida o incorporada por las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus funciones sujetas a Derecho administrativo» (art. 46).
La remisión al Esquema Nacional de Interoperabilidad ha de entenderse hecha al Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica.
Con respecto al formato de tales documentos, el artículo 23 del referido Real Decreto 4/2010 establece que:
«1. El documento se conservará en el formato en que haya sido elaborado, enviado o recibido, y preferentemente en un formato correspondiente a un estándar abierto que preserve a lo largo del tiempo la integridad del contenido del documento, de la firma electrónica y de los metadatos que lo acompañan.
2. La elección de formatos de documento electrónico normalizados y perdurables para asegurar la independencia de los datos de sus soportes se realizará de acuerdo con lo previsto en el artículo 11»
Pues bien, Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado para la Función Pública, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Documento Electrónico, al regular tales formatos, prevé que:
« VI.1 Los ficheros de contenido de los documentos electrónicos se ajustarán a los formatos establecidos en la Norma Técnica de Interoperabilidad de Catálogo de estándares.
VI.2 La elección del formato se realizará conforme a la naturaleza de la información a tratar primando la finalidad para la cual fue definido cada formato.
VI.3 Se podrán utilizar otros formatos cuando existan particularidades que lo justifiquen o sea necesario para asegurar el valor probatorio del documento electrónico y su fiabilidad como evidencia electrónica de las actividades y procedimientos en caso de proceder a su conversión de formato»
La Resolución de 3 de octubre de 2012, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Catálogo de estándares, contempla, entre los formatos admitidos algunos tan conocidos como «pdf, jpeg,txt…; pero también contempla el uso de archivos multimedia con formatos como MP3, MPEG o MP4.
Por ello, el expediente administrativo electrónico no puede concebirse rígidamente como una aglomeración ordenada y numerada de escritos digitalizados que simplemente traslade a una pantalla lo que antes figuraba en papel; sino que puede construirse como una auténtica interfaz de contenidos multimedia, debidamente ordenados, orientados a la resolución del expediente de que se trate.
2. – LA INCORPORACIÓN DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO AL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO:
Hechas las anteriores precisiones sobre la configuración del expediente administrativo electrónico, veamos que consideración le dispensa nuestra normativa procesal. Para ello debemos examinar conjuntamente el contenido de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa y de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.
La ley procesal se refiere a expediente administrativo en diversos preceptos dispersos a lo largo de su articulado.
En el procedimiento ordinario, el artículo 48 de la LJCA prevé que, una vez admitido a trámite el recurso contencioso administrativo el Letrado de la Administración de Justicia «requerirá a la Administración que le remita el expediente administrativo».
Ahora bien, pese a las recientes reformas operadas en la LJCA, el apartado 4 del artículo 48 sigue indicando que:
«el expediente, original o copiado, se enviará completo, foliado y, en su caso, autentificado, acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga. La Administración conservará siempre el original o una copia autentificada de los expedientes que envíe. Si el expediente fuera reclamado por diversos Juzgados o Tribunales, la Administración enviará copias autentificadas del original o de la copia que conserve».
Como se ve, la ley procesal no se ha adaptado a las exigencias de la administración electrónica, de modo que dicha previsión ha de entenderse superada y acomodarse por vía interpretativa, a la configuración y dinámica actual del procedimiento administrativo.
E idéntica conclusión ha de aplicarse al ámbito del procedimiento abreviado (art. 78.2 de la LJCA) en el que el Letrado de la Administración de Justicia « requerirá a la Administración demandada que remita el expediente administrativo con al menos quince días de antelación del término señalado para la vista».
De la configuración procesal de los dos principales procedimientos se desprende que el expediente administrativo forma parte ex lege de las actuaciones que han de integrar el procedimiento, constituyendo así el eje en torno al cual gira la función jurisdiccional en el orden contencioso administrativo, dirigida a revisar, con plenitud, la legalidad de la actuación administrativa.
La incorporación del expediente administrativo al proceso se inserta como un relevante hito en el procedimiento mismo. Tal es así que, una vez recibido, la Sala o Tribunal podrá declarar la inadmisibilidad del recurso cuando, tras su examen, constatara la concurrencia manifiesta e inequívoca de alguna de las causas de inadmisibilidad que la ley contempla (art. 51 de la LJCA); y ello antes incluso de que se le haga entrega del expediente al recurrente para deducir la demanda (art. 52 de la LJCA).
Así las cosas, no puede sino concluirse que el expediente administrativo, que sirve de antecedente y fundamento de la actuación administrativa impugnada, no es un medio de prueba.
El expediente administrativo ha de formar parte de las actuaciones por así disponerlo expresamente la LJCA y, además, su incorporación se produce en un estadio inicial o del procedimiento, anterior al trámite de proposición de prueba. No se prevé en la ley procesal examen alguno sobre su necesidad, pertinencia o utilidad probatoria (art. 281 de la LECiv); ni cabe decisión alguna sobre su admisión o inadmisión, ni es necesario que se dé por reproducido durante el período probatorio. No corresponde a las partes proponer su incorporación al proceso en su demanda por medio de otrosí (art. 60 de la LJCA); ni es dable que el Tribunal, de oficio, acuerde su incorporación (art. 61 de la LJCA) como tal medio de prueba pues, como se ha dicho, el expediente administrativo, pese a que pueda calificarse desde una perspectiva procesal como documento público (art. 317 de la LECiv), presenta unas características y perfiles propios que nítidamente lo diferencian de tales medios.
Cuestión distinta sería la de que se propusiera como medio de prueba documental un expediente administrativo distinto de aquel en cuyo seno se produjo la actuación administrativa impugnada. En tales casos, la proposición como medio de prueba sería correcta, tal y como razona el Auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:14994A):
«…que el expediente administrativo que la Administración debe remitir al Tribunal conforme a lo dispuesto en el art. 49 LJCA es únicamente el correspondiente al concreto acto o disposición que se impugna, y no el expediente correspondiente a otros actos o resoluciones; por lo que el hecho de que al remitir el expediente de caducidad no se incorporaran otros expedientes concernientes a actos administrativos diferentes no merece especial reproche (siendo cosa distinta que se pueda interesar en periodo probatorio la documental que a la parte interese)».
No obstante, es frecuente encontrar resoluciones judiciales en las que se admite como prueba el expediente administrativo. Sin ir más lejos, el Auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:14671A) acordó:
«Recibir el procedimiento a prueba y admitir la documental propuesta, teniéndose por reproducidos a efectos probatorios los documentos que conforman el expediente administrativo»
O el Auto de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 13 de junio de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:8894A) que acordó:
«1. Recibir a prueba el presente recurso.
2. Admitir el medio de prueba propuesto consistente en el expediente administrativo».
Aunque también es fácil encontrar resoluciones en las que no se recibe el pleito a prueba, constando la recepción del expediente administrativo.
Así, por ejemplo, ya antes de la entrada en vigor de la LJCA, la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de julio de 1994 (ECLI:ES:TS:1994:19092) resolvió el recurso interpuesto tras el examen del expediente afirmando que «no hubo prueba» (F.J.1º). Y, más recientemente, el Auto de la Sala Tercera de 21 de septiembre de 2022 (ECLI:ES:TS:2022:12589A) acordó «denegar el recibimiento a prueba instado por la parte demandante en el presente procedimiento», y ello «al no resultar necesarios para la resolución del asunto los medios propuestos»; siendo así que la parte había propuesto como medio de prueba, entre otros, la reproducción del expediente administrativo.
En definitiva, pese a la práctica rituaria, siendo el expediente administrativo el antecedente necesario e inseparable de la actividad administrativa impugnada cuyo enjuiciamiento constituye el objeto del proceso, no parece ortodoxo dispensarle el tratamiento que corresponde a los medios probatorios por cuanto su incorporación a los autos y su posterior examen y valoración están engastados en la esencia del procedimiento mismo.
Iurispress 